온실가스 배출권 거래제 도입은 왜 필요했을까요?

강의에서 온실가스 배출권 이야기를 꺼내면 “돈을 내면 계속 배출해도 된다는 뜻인가요?”라는 질문이 자주 나옵니다. 거래라는 말 때문에 그렇게 들릴 수 있습니다. 그런데 이 제도는 먼저 배출할 수 있는 총량을 정하고, 그 안에서 기업별 배출량과 비용을 관리하는 방식입니다. 한국에서는 2015년 1월 1일 시작됐습니다.

배출권은 무엇을 사고파는 걸까요?

배출권 한 단위는 온실가스 1톤을 배출할 수 있는 권리입니다. 서로 다른 온실가스를 비교할 때는 온난화에 미치는 영향을 이산화탄소로 환산한 ‘이산화탄소상당량’을 씁니다. 정부가 계획기간의 배출허용총량을 정하고 대상 기업에 배출권을 할당하면, 기업은 실제 배출량에 맞는 배출권을 제출해야 합니다.

숫자로 보면 쉽습니다. 어느 기업이 배출권 100만 톤을 받았는데 실제로 90만 톤을 배출했다면 10만 톤이 남습니다. 반대로 110만 톤을 배출했다면 부족한 10만 톤을 확보해야 합니다. 기업은 설비를 바꿔 배출량을 줄일지, 시장에서 배출권을 살지 비용을 비교하게 됩니다. 남는 기업과 부족한 기업 사이의 거래는 이때 일어납니다.

따라서 배출권을 샀다는 사실만으로 그 기업의 온실가스가 줄었다고 말할 수는 없습니다. 제도의 감축 효과를 보려면 배출허용총량이 어떻게 설정됐는지, 실제 배출량이 얼마나 변했는지를 함께 봐야 합니다.

한국은 왜 2015년에 시작했을까요?

정부는 2012년 5월 ‘온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률’을 제정했습니다. 법은 같은 해 11월 시행됐고, 첫 거래제 계획기간은 2015년부터 2017년까지로 정했습니다. 여기서 법의 시행일과 기업에 배출권을 적용한 시작일은 다릅니다. ‘2012년 도입’과 ‘2015년 시행’이라는 표현이 함께 보이는 이유입니다.

첫 계획기간에는 기업이 제도에 적응하도록 배출권을 전량 무상으로 할당했습니다. 2018년부터 2020년까지의 2차 계획기간에는 유상할당이 시작됐고, 2021년부터 2025년까지 3차 계획기간을 거쳤습니다. 현재의 4차 계획기간은 2026년부터 2030년까지입니다. 같은 배출권거래제라도 시기마다 기업이 돈을 내고 확보해야 하는 배출권의 비율과 할당 기준이 달라진 셈입니다.

제도가 모든 가정과 가게에 직접 적용되는 것은 아닙니다. 법에서 정한 배출 규모와 업종 등의 요건에 따라 기업을 지정합니다. 최근 3년의 연평균 배출량이 업체 기준 12만 5천 톤 이상이거나, 연평균 2만 5천 톤 이상을 배출하는 사업장을 보유한 업체 등이 대상 기준에 들어갑니다. 기후에너지환경부가 2025년 12월 발표한 4차 계획기간 할당 대상은 772개 업체입니다.

2026년부터 달라진 숫자는 무엇일까요?

기후에너지환경부가 확정한 4차 계획기간의 배출허용총량은 2026년부터 2030년까지 25억 3,730만 톤입니다. 이 가운데 기업 772곳에 사전 할당하기로 발표한 양은 23억 6,299만 톤입니다. 두 숫자는 범위가 다릅니다. 배출허용총량을 곧바로 기업이 받은 배출권의 합계로 읽으면 혼동하기 쉽습니다.

가장 눈에 띄는 변화는 발전 부문입니다. 발전 부문이 돈을 내고 확보해야 하는 유상할당 비율은 2026년 15%에서 2027년 20%, 2028년 30%, 2029년 40%, 2030년 50%로 단계적으로 높아집니다. 발전 외 부문에서 유상할당 대상인 업종의 비율은 15%입니다. 철강·석유화학 등 국제 경쟁과 관련된 업종에는 무상할당이 유지됩니다. ‘모든 기업이 2030년에 절반을 산다’는 뜻은 아닙니다.

배출허용총량 안에는 시장안정화예비분 8,528만 톤도 설정됐습니다. 배출권 공급을 조절해 시장의 급격한 변동에 대응하기 위한 물량입니다. 다만 예비분이 있다는 사실만으로 앞으로의 배출권 가격을 예측할 수는 없습니다. 가격은 실제 배출량, 기업의 감축 투자, 배출권 수급에 따라 움직입니다.

찬반 논거는 어디에서 갈릴까요?

제도를 지지하는 쪽은 기업마다 감축 비용이 다르다는 점을 듭니다. 비교적 적은 비용으로 배출량을 줄일 수 있는 기업이 먼저 감축하고 남는 배출권을 팔면, 전체 목표를 달성하는 비용을 낮출 수 있다는 논리입니다. 배출에 가격이 붙으면 기업이 설비 투자 시 그 비용을 계산하게 된다는 점도 근거로 제시합니다.

우려하는 쪽은 배출권을 많이 무상으로 주거나 시장에 남는 물량이 많으면 가격이 낮아져 감축 유인이 약해진다고 봅니다. 반대로 유상할당을 빠르게 늘리면 생산비 상승이 기업과 소비자에게 전해질 수 있다고 지적합니다. 특히 해외 기업과 경쟁하는 업종은 같은 비용을 부담하지 않는 경쟁 상대가 있을 수 있어 별도의 기준을 요구합니다.

두 주장 모두 확인할 부분이 있습니다. 기후에너지환경부는 2025년 11월 4차 계획을 설명하면서 당시 배출권 가격이 약 1만 원 수준이고 잉여 물량이 많다고 밝혔습니다. 그래서 할당량을 줄이는 방향과 업종별 부담을 조절하는 방향을 함께 택했습니다. 실제로 어느 쪽 영향이 더 크게 나타나는지는 앞으로 기업의 배출량과 배출권 거래량, 전력·제품 가격을 따로 확인해야 알 수 있습니다.

앞으로 무엇을 보면 이해가 쉬울까요?

배출권 가격 하나만 보면 제도의 성적을 판단하기 어렵습니다. 가격이 올라도 실제 배출량이 줄었는지 확인해야 하고, 가격이 내려도 기업의 생산 감소 때문인지 설비 개선 때문인지 구분해야 합니다. 2030년까지의 계획에는 연도별 할당량과 유상할당 비율이 정해져 있지만, 기업의 투자와 경기 흐름까지 미리 정해진 것은 아닙니다.

저는 이 제도를 설명할 때 ‘누가 얼마를 받았고, 실제로 얼마를 배출했는가’라는 두 숫자로 돌아옵니다. 거래는 그 사이에서 일어납니다. 그 차이를 해마다 확인하는 편이 제도를 찬성하거나 반대한다는 말보다 변화를 더 정확하게 보여줍니다.