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강의에서 탄소중립 뉴스를 설명하다 보면 “배출권을 사면 온실가스를 마음대로 내보내도 되나요?”라는 질문을 자주 듣습니다. 배출권이라는 말이 허가증처럼 들리기 때문입니다. 실제 제도의 출발점은 따로 있습니다. 정부가 대상 기업들에 허용할 배출량의 범위를 정하고, 각 기업이 실제로 배출한 양만큼 배출권을 제출하게 하는 것입니다. 거래는 그 과정에서 남거나 부족한 배출권을 옮기는 수단입니다.
배출권 한 장은 무엇을 뜻할까요?
배출권 1톤은 온실가스 1이산화탄소상당량톤을 배출할 수 있는 단위입니다. 이산화탄소상당량은 서로 다른 온실가스를 온난화에 미치는 영향을 기준으로 환산한 값입니다. 기업은 배출량을 측정해 보고하고, 검증과 정부의 인증을 거친 배출량에 맞춰 배출권을 제출합니다.
예를 들어 한 기업이 해당 연도에 배출권 10만 톤을 확보했는데 인증된 배출량이 9만 톤이라면 1만 톤이 남습니다. 반대로 11만 톤을 배출했다면 1만 톤을 더 확보해야 합니다. 숫자는 설명을 위한 예시입니다. 배출권을 추가로 사는 비용이 설비 개선 비용보다 크면 감축을 선택할 유인이 생깁니다. 기업마다 감축 비용이 다르다는 점을 거래에 반영한 방식이지요.
여기서 ‘할당’과 ‘무상’은 같은 뜻이 아닙니다. 정부가 배출권을 무료로 나눠주는 무상할당도 있고, 경매를 통해 공급하는 유상할당도 있습니다. 무상으로 받았더라도 실제 배출량에 맞는 배출권을 제출해야 하며, 남은 배출권을 팔 수 있다는 점에서 배출을 줄일 경제적 유인은 있습니다.
한국에서는 언제 시작했고 누가 참여할까요?
한국의 온실가스 배출권 거래제도는 관련 법률에 따라 2015년 1월 1일 시작됐습니다. 2015~2017년이 1차, 2018~2020년이 2차, 2021~2025년이 3차 계획기간이었습니다. 지금은 2026~2030년 4차 계획기간이 진행 중입니다. 계획기간마다 배출권을 얼마나 공급하고 어떤 부문에 어떤 기준을 적용할지 정합니다.
모든 가게나 가정이 직접 배출권을 거래하는 것은 아닙니다. 배출권거래법은 최근 3년의 연평균 배출량이 업체 전체에서 12만 5천 톤 이상이거나, 연평균 2만 5천 톤 이상인 사업장을 하나 이상 보유한 업체 등을 지정 대상으로 규정합니다. 이 수치에 해당한다는 사실만으로 누구나 자동 지정되는 것은 아닙니다. 법에서 정한 요건과 지정 절차가 함께 적용되고, 일정 기준을 갖춘 업체의 자발적 참여도 가능합니다.
기후에너지환경부는 2025년 12월, 4차 계획기간에 참여하는 772개 업체에 5년간 배출권 23억 6,299만 톤을 할당한다고 발표했습니다. 발전 부문은 59개 업체에 7억 9,575만 톤, 발전 외 부문은 713개 업체에 15억 6,724만 톤입니다. 이 수치는 기업별 사전할당량을 합친 값입니다. 시장 안정을 위해 별도로 관리하는 예비분까지 포함한 전체 배출허용총량과 같은 숫자로 읽으면 안 됩니다.
2026년부터 달라진 기준은 무엇일까요?
4차 계획기간의 변화 가운데 눈에 띄는 것은 발전 부문의 유상할당 비율입니다. 3차 계획기간에는 10%였고, 4차 계획기간에는 2026년 15%, 2027년 20%, 2028년 30%, 2029년 40%, 2030년 50%로 단계적으로 높아집니다. 유상할당 대상 배출권은 정부가 경매 형식으로 공급합니다. 다만 비율이 50%라는 말은 발전사의 실제 배출량 절반을 무조건 경매에서 산다는 뜻은 아닙니다. 필요한 배출권의 양은 실제 배출량과 보유량에 따라 달라집니다.
발전 외 부문을 모두 같은 기준으로 묶어 읽어도 곤란합니다. 기후에너지환경부가 확정한 4차 계획에 따르면 철강·석유화학 등 수출 비중이 높은 탄소누출 업종에는 100% 무상할당이 유지됩니다. 탄소누출은 국내 탄소 비용이 높아졌을 때 생산이 규제가 약한 나라로 이동할 수 있다는 우려를 가리킵니다. 그 밖의 발전 외 부문에는 15% 유상할당 비율이 적용됩니다. 같은 제도 안에서도 업종의 여건에 따라 부담 방식이 다른 셈입니다.
효과를 판단할 때 무엇을 함께 봐야 할까요?
찬성하는 쪽은 배출량에 가격을 매기면 기업이 감축 설비에 투자할 이유가 커지고, 감축 비용이 낮은 곳부터 배출량을 줄일 수 있다고 봅니다. 반면 기업들은 경매 비중이 높아질수록 생산 비용이 늘고, 해외 경쟁사와의 조건이 달라질 수 있다고 말합니다. 발전 비용의 변화가 전기요금에 얼마나 반영될지도 관심사입니다. 실제 영향은 배출권 가격, 전력시장 제도, 기업의 비용 흡수 정도에 따라 달라져 단일한 수치로 단정하기 어렵습니다.
배출권 가격이 지나치게 낮으면 감축 설비에 투자할 유인이 약해질 수 있습니다. 정부가 4차 계획에서 배출허용총량과 시장안정화 예비분을 조정한 배경에도 앞선 기간의 배출권 잉여와 가격 하락 문제가 있습니다. 그렇다고 가격이 오르기만 하면 효과가 커진다고 볼 수도 없습니다. 기업이 감당할 수 있는 속도로 설비와 공정을 바꿀 시간도 필요합니다.
앞으로 살펴볼 숫자는 세 가지입니다. 실제로 인증된 배출량이 줄어드는지, 배출권이 얼마나 남거나 부족한지, 기업의 감축 투자가 늘어나는지입니다. 거래량이나 가격 하나만으로 제도의 성패를 판단하기는 어렵습니다. 온실가스 배출권 거래제도는 배출을 줄이는 목표와 산업이 변화할 시간을 같은 표 위에 놓고 계속 조정해야 하는 제도라고 생각합니다.
