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강의에서 개헌 뉴스를 다루면 “공고됐으니 이제 헌법이 바뀌는 건가요?”라는 질문이 나옵니다. 뉴스에서는 ‘제안’, ‘공고’, ‘공포’가 짧은 간격으로 등장하니 헷갈릴 만합니다. 공고는 바꾸려는 헌법의 내용을 국민에게 공식적으로 알리는 단계입니다. 아직 국회 의결도, 국민투표도 거치지 않은 상태이지요.
공고 전에 누가 개정안을 낼 수 있을까요?
대한민국헌법 제128조에 따르면 헌법 개정은 대통령 또는 국회 재적의원 과반수의 발의로 제안됩니다. ‘재적의원’은 실제 회의에 참석한 의원이 아니라 현재 의원 신분을 가진 사람을 뜻합니다. 가령 재적의원이 300명이라면 의원 발의에는 적어도 151명이 필요합니다. 몇 명이 뜻을 모아 법률안을 내는 경우와는 문턱이 다릅니다.
대통령이 제안하든 국회의원들이 제안하든, 다음 단계의 공고는 대통령이 합니다. 제안한 사람과 공고하는 사람이 언제나 같은 것은 아니라는 뜻입니다. 헌법 제128조에는 대통령의 임기 연장이나 중임 변경을 위한 개정이 제안 당시의 대통령에게는 효력이 없다는 규정도 있습니다. 개헌 논의에서 누가 어떤 내용을 제안했는지를 함께 봐야 하는 이유입니다.
여기서 ‘제안’은 개정안을 공식 절차에 올리는 일이고, ‘공고’는 그 안을 공개하는 일입니다. 정치권의 구상 발표나 기자회견만으로 헌법상 공고가 이뤄진 것은 아닙니다. 뉴스를 읽을 때도 개정안이 실제로 제안됐는지, 관보에 공고됐는지를 구분하면 절차가 어디까지 왔는지 알 수 있습니다.
20일은 무엇을 위한 시간일까요?
헌법 제129조는 제안된 헌법개정안을 대통령이 20일 이상 공고하도록 정합니다. ‘20일 이내’가 아니라 ‘20일 이상’입니다. 개정안의 내용을 공개한 상태를 적어도 그만큼 유지해야 한다는 뜻이지요. 헌법은 국가기관의 권한과 국민의 기본권을 다루므로, 의원과 국민이 조문을 읽고 쟁점을 확인할 시간이 필요합니다.
법령 등 공포에 관한 법률에 따르면 헌법개정안의 공고는 관보 게재로 이뤄집니다. 공고일 역시 해당 내용을 실은 관보가 발행된 날을 기준으로 합니다. 정부가 미리 설명 자료를 내거나 언론이 초안을 보도한 날짜와 공식 공고일이 다를 수 있습니다. 국회 의결 시한을 계산할 때 이 차이가 중요해집니다.
공고문을 볼 때는 ‘무엇을 바꾸는가’와 ‘언제 적용되는가’를 함께 읽는 편이 좋습니다. 본문 조항이 권한이나 권리를 바꾸더라도 부칙에 별도의 시행 시점이나 경과 규정이 담길 수 있기 때문입니다. 공고된 내용은 확정된 헌법이 아니라 심의와 투표의 대상인 개정안입니다. ‘공고’와 확정 뒤의 ‘공포’가 비슷하게 들리지만, 절차상 위치는 한참 떨어져 있습니다.
공고 뒤 국회와 국민투표는 어떻게 이어질까요?
헌법 제130조는 국회가 개정안이 공고된 날부터 60일 이내에 의결하도록 정합니다. 의결에는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요합니다. 재적의원이 300명인 경우라면 찬성 200명 이상입니다. 출석 의원의 3분의 2가 아니므로 회의에 적게 참석했다고 가결 기준이 낮아지지는 않습니다.
국회 문턱을 넘으면 끝일까요? 아닙니다. 국회가 의결한 뒤 30일 이내에 국민투표에 붙여야 합니다. 국회의원 선거권자 과반수가 투표하고, 실제 투표한 사람의 과반수가 찬성해야 개정안이 확정됩니다. 투표율 요건과 찬성률 요건을 모두 충족해야 하는 셈입니다. 확정되면 대통령이 즉시 공포합니다.
날짜를 놓고 보면 흐름이 더 분명합니다. 먼저 개정안을 제안하고 20일 이상 공고합니다. 국회 의결의 60일 시한은 공고일을 기준으로 움직이며, 국민투표의 30일 시한은 국회 의결 뒤에 시작됩니다. 따라서 ‘20일, 60일, 30일’을 단순히 더해 개헌에 걸리는 기간으로 말하면 정확하지 않습니다. 각각 무엇을 기준으로 세는 기간인지가 다릅니다.
2018년 사례는 무엇을 보여줄까요?
2018년 3월 26일 대통령이 제안한 헌법개정안이 국회에 제출되고 관보에 공고됐습니다. 이후 국회에서는 그해 5월 24일 본회의 표결이 진행됐지만 의결에 필요한 정족수를 채우지 못했습니다. 개정안은 국민투표 단계로 이어지지 않았습니다. 공고가 이뤄졌다는 사실만으로 개헌의 성패를 말할 수 없다는 실제 사례입니다.
공고 기간을 두고는 두 시각을 함께 생각할 수 있습니다. 충분한 공개 기간은 국민이 조문과 영향을 검토하는 데 필요합니다. 반면 일정이 길어질수록 국회 심의와 국민투표 일정을 맞추기 어려워질 수 있다는 지적도 나옵니다. 어느 쪽을 강조하든 헌법에 적힌 최소 공고 기간과 의결 시한은 같습니다. 논쟁의 대상과 이미 정해진 절차를 구별해야 이야기가 선명해집니다.
개헌 소식을 접할 때 저는 먼저 관보의 공고일을 확인합니다. 그다음 개정안의 실제 문구, 국회 의결 여부, 국민투표 일정을 순서대로 봅니다. 같은 ‘개헌 추진’이라는 말 아래에서도 절차의 위치는 크게 다릅니다. 날짜와 조문을 차례로 따라가면 정치적 평가에 앞서 지금 무엇이 결정됐고 무엇이 남았는지가 보입니다.
