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강의에서 선거 이야기를 꺼내면 “지역구 의원을 뽑는데 비례대표는 왜 따로 뽑나요?”라는 질문을 자주 듣습니다. 투표용지에는 후보 이름과 정당 이름이 따로 적혀 있지만, 두 표가 의석으로 바뀌는 방식은 선뜻 보이지 않지요. 비례대표제 도입의 뜻을 알려면 먼저 지역구 선거가 남기는 표를 생각해 볼 필요가 있습니다.
지역구에서 이기지 못한 표는 어디로 갈까요?
지역구 선거에서는 정해진 지역에서 가장 많은 표를 얻은 후보가 당선됩니다. 예를 들어 세 후보가 각각 40%, 35%, 25%를 얻었다면 40%를 받은 후보가 의원이 됩니다. 나머지 후보에게 투표한 사람들의 뜻은 그 지역의 당선자 선출에는 반영되지 않습니다. 여러 지역에서 비슷한 일이 반복되면 전국적으로 상당한 지지를 받은 정당도 지역구 의석은 적게 얻을 수 있습니다.
비례대표제는 정당이 얻은 표를 별도의 의석에 반영하는 방식입니다. 유권자는 정당에 투표하고, 정당은 배분받은 의석수만큼 미리 제출한 후보 명부의 순서에 따라 당선자를 냅니다. 이 제도를 두는 이유로는 지역구에서 의석으로 이어지지 못한 정치적 의견을 국회에 반영하고, 지역별 승패만으로는 드러나기 어려운 다양한 목소리에 자리를 마련하자는 논거가 있습니다.
다만 이름에 ‘비례’가 들어간다고 해서 정당 득표율과 국회 전체 의석 비율이 반드시 같아지는 것은 아닙니다. 비례대표 의석이 전체에서 차지하는 비중, 의석을 나누는 계산법, 배분 대상이 되는 정당의 기준에 따라 결과가 달라집니다. 그래서 어느 나라에 비례대표제가 있는지만큼이나 실제로 몇 석을 어떤 규칙으로 나누는지가 중요합니다.
한국에서는 1963년에 처음 도입됐습니다
중앙선거관리위원회 선거역사관에 따르면 한국의 국회의원 선거에서 비례대표제가 처음 실시된 때는 1963년 11월 26일 제6대 총선입니다. 그해 1월 16일 공포된 국회의원선거법에 따라 전체 175석 가운데 지역구 131석, 전국구 44석을 선출했습니다. 당시에는 지금의 ‘비례대표’ 대신 ‘전국구’라는 이름을 썼습니다.
그런데 첫 도입을 현재의 비례대표 선거와 같은 모습으로 떠올리면 곤란합니다. 당시 유권자가 정당을 별도로 선택하는 투표용지는 없었습니다. 지역구 후보에게 던진 표를 그 후보가 속한 정당에 대한 지지로도 계산했습니다. 또 전국구 의석 배분에는 제1당에 유리한 특례가 있었습니다. 제도가 처음 생긴 사실과 득표율을 얼마나 충실히 의석에 반영했는지는 구분해서 봐야 합니다.
제도의 흐름도 곧장 이어지지는 않았습니다. 1973년 제9대 총선에서는 앞선 전국구 방식 대신 대통령이 추천하고 통일주체국민회의가 선출하는 유신정우회 의원이 국회에 들어왔습니다. 1981년 제11대 총선에서 전국구가 다시 시행됐지만, 지역구 투표와 정당 선택을 분리하는 문제는 남아 있었습니다. 이름은 같아도 선출 절차와 의석 배분 방식은 시기마다 달랐던 셈입니다.
정당에 따로 투표하게 된 까닭은 무엇일까요?
한 사람이 지역구 후보와 정당을 다르게 지지할 수도 있습니다. 지역에서는 특정 후보의 활동을 높이 평가하면서, 국회 전체에서는 다른 정당의 정책을 지지하는 경우입니다. 지역구 후보에게 준 한 표를 곧바로 그 후보의 정당에 준 표로 취급하면 이 두 선택을 표현할 길이 없습니다. 무소속 후보에게 투표한 사람은 비례대표 의석 배분에 자신의 선택을 반영하기도 어려웠습니다.
헌법재판소는 2001년 7월 19일, 정당에 대한 별도 투표 없이 지역구 선거 결과로 비례대표 의석을 배분하는 방식에 대해 위헌 결정을 내렸습니다. 유권자가 비례대표 의원의 선출에 직접 의사를 표시할 수 없고, 무소속 후보에게 투표한 사람의 표 가치에도 차이가 생긴다는 이유였습니다. 이후 국회의원 선거에서는 2004년 4월 15일 제17대 총선부터 지역구 후보와 정당에 각각 한 표씩 던지는 1인 2표제가 시행됐습니다.
이 변화는 ‘비례대표제 도입’과 ‘정당에 따로 투표하는 방식의 도입’이 서로 다른 사건이라는 점을 보여줍니다. 한국에서 비례대표 의석이 처음 생긴 해는 1963년이고, 지금처럼 국회의원 선거에서 정당을 별도 투표용지로 선택하기 시작한 해는 2004년입니다. 두 날짜를 함께 기억하면 선거제도가 왜 여러 차례 바뀌었다고 말하는지 이해하기 쉽습니다.
의석을 어떻게 나누느냐가 남은 쟁점입니다
2024년 4월 10일 제22대 총선에서는 전체 300석 중 지역구가 254석, 비례대표가 46석이었습니다. 비례대표 의석은 전체의 약 15.3%입니다. 정당투표에서 일정한 지지를 받더라도 지역구에서 얻은 의석과 비례대표 의석을 합친 결과가 정당 득표율과 정확히 일치하기는 어렵습니다. 배분에 쓸 수 있는 비례대표 의석수가 한정돼 있기 때문입니다.
의석 배분 방식에도 선택지가 있습니다. 병립형은 지역구 결과와 별개로 비례대표 의석을 정당 득표율에 따라 나눕니다. 연동형은 정당 득표율로 예상되는 전체 의석과 이미 얻은 지역구 의석 사이의 차이를 비례대표 의석으로 메우려는 방식입니다. 한국은 2020년 총선부터 그 차이의 일부를 반영하는 준연동형 방식을 적용했습니다. 같은 정당 득표율이라도 어느 방식을 쓰느냐에 따라 최종 의석은 달라질 수 있습니다.
제도 확대를 주장하는 쪽은 지역구에서 당선자를 내기 어려운 정치적 의견도 국회에 반영할 수 있다고 봅니다. 반면 지역 대표성과 유권자가 후보 개인을 직접 고르는 감각이 약해질 수 있다는 우려도 있습니다. 정당이 후보 명부를 어떤 절차로 만들고 순서를 정하는지 역시 중요한 문제입니다. 2020년과 2024년 총선에서 나타난 비례대표용 정당의 사례는 의석 계산법뿐 아니라 정당이 그 규칙에 어떻게 대응하는지도 함께 봐야 함을 보여줬습니다.
저는 선거제도를 볼 때 ‘비례대표가 있느냐’에서 질문을 멈추지 않습니다. 언제 도입됐는지, 유권자가 무엇에 투표하는지, 정당 득표가 몇 석으로 바뀌는지를 차례로 보면 같은 제도 이름 아래 달라진 규칙들이 보입니다. 그 차이를 알아야 선거 결과의 숫자도 조금 더 정확히 읽을 수 있습니다.
