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강의가 끝나면 가끔 이런 말을 듣습니다. “입법예고에 반대 의견을 남겼는데, 그럼 법안이 멈추나요?” 의견을 낼 수 있다는 사실과 그 의견이 법안에 미치는 효과는 서로 다른 이야기입니다. 먼저 어떤 안이 예고된 것인지부터 확인해야 합니다.
입법예고는 어느 단계일까요?
입법예고는 법률이나 시행령, 조례 등을 만들거나 고치기 전에 안의 내용을 공개하고 의견을 듣는 절차입니다. ‘예고’라는 말 그대로 아직 확정된 규정이 아닙니다. 따라서 입법예고문에 적힌 날짜를 곧바로 시행일로 읽으면 안 됩니다. 예고 기간은 의견을 받는 기간이고, 시행일은 이후 확정된 법령의 부칙 등에서 확인할 사항입니다.
여기서 먼저 나눌 것은 예고한 주체입니다. 중앙행정기관이 법령안을 예고했다면 정부입법 절차에 들어 있는 안입니다. 지방자치단체가 조례안을 예고했다면 해당 지역의 자치법규 절차를 봐야 합니다. 국회 소관 위원회가 법률안을 예고한 경우에는 국회입법예고입니다. 이름은 비슷하지만 의견을 받는 곳과 이후 심사 과정이 다릅니다.
기간도 하나로 외우기 어렵습니다. 행정절차법 제43조에 따르면 행정청의 입법예고 기간은 특별한 사정이 없으면 40일 이상이고, 자치법규는 20일 이상입니다. 국회입법예고에 이 숫자를 그대로 적용해서는 안 됩니다. 실제 제출 마감일은 해당 공고문에 적힌 날짜를 기준으로 확인하는 편이 정확합니다.
반대 의견은 누가, 어디에 낼 수 있을까요?
행정절차법 제44조는 누구든지 예고된 입법안에 의견을 제출할 수 있도록 합니다. 직접 적용 대상이 되는 사람만 의견을 낼 수 있다는 뜻은 아닙니다. 다만 내 의견이 어느 안에 관한 것인지 분명해야 담당 기관도 검토할 수 있습니다.
정부가 예고한 안이라면 국민참여입법센터에서 법령안 이름과 예고 상태를 찾을 수 있습니다. 공고문에는 의견을 받는 기관, 기간, 제출 방법이 적혀 있습니다. 전자우편이나 우편 등 다른 방법이 안내되어 있다면 그 방식도 확인하면 됩니다. 국회 소관 위원회의 법률안은 국회입법예고에서 의안번호와 진행 상태를 확인해야 합니다. 지방자치단체의 조례안은 해당 지자체의 공고문을 보는 것이 출발점입니다.
같은 이름의 법안도 발의 주체나 발의 시점에 따라 여러 건일 수 있습니다. 그래서 제목만 보고 의견을 남기기보다 의안번호 또는 공고번호, 제안일, 담당 기관을 함께 대조하는 것이 좋습니다. 국회입법예고의 경우 진행 상태가 ‘종료’로 바뀌면 그 예고 화면에서는 의견을 등록할 수 없습니다.
어떤 내용을 써야 검토하기 쉬울까요?
‘반대합니다’라는 한 문장도 의사 표현입니다. 하지만 무엇을 바꾸길 원하는지는 드러나지 않습니다. 예고문에서 해당 조항을 찾고, 현재 문구가 누구에게 어떤 변화를 주는지 적으면 쟁점이 선명해집니다. 적용 대상, 시행 시점, 예외 규정처럼 확인 가능한 항목을 짚는 방식입니다.
가령 어떤 시행령안이 신고 기한을 30일에서 15일로 줄인다고 가정해 보겠습니다. “기간 단축에 반대한다”보다 “제○조의 신고 기한을 15일로 줄이면 월말에 자료가 확정되는 사업자는 준비 기간이 부족하다. 현행 30일을 유지하거나 특정 규모 이하 사업자에게 유예 기간을 두어 달라”는 문장이 검토할 지점을 더 또렷하게 보여줍니다. 이는 설명을 위한 가상 사례입니다.
의견을 쓸 때는 다음 네 가지를 짧게 담아도 충분합니다.
- 어느 법령안의 몇 조항에 관한 의견인지
- 찬성 또는 반대하는 이유가 무엇인지
- 어떤 사람이나 기관에 어떤 영향이 예상되는지
- 문구 수정, 시행 시점 조정 등 원하는 대안이 무엇인지
사실과 예상은 구분하는 편이 좋습니다. 현재 규정과 예고안의 문구 차이는 확인된 사실입니다. 시행 후 비용이 얼마나 늘지, 혼란이 얼마나 생길지는 근거와 계산 방식에 따라 달라질 수 있습니다. 추정치라면 추정이라고 밝히고, 가능한 범위에서 사용한 자료와 가정을 적는 것이 정확합니다.
반대 의견이 많으면 안이 철회될까요?
입법예고는 찬반 투표가 아닙니다. 반대 의견의 수가 많다고 자동으로 안이 폐기되거나, 찬성 의견이 많다고 자동으로 확정되는 규정은 없습니다. 의견은 제안된 내용의 문제점과 대안을 검토하는 자료로 쓰입니다. 따라서 제출 건수와 실제 반영 여부는 따로 봐야 합니다.
정부입법의 경우 법제업무 운영규정 제18조는 법령안 주관기관이 제출된 의견을 검토해 반영 여부를 결정하고, 처리 결과와 이유를 의견 제출자에게 통지하도록 정합니다. 반영되지 않았다는 통지를 받더라도 의견 제출 자체가 무효였다는 뜻은 아닙니다. 담당 기관이 제안된 변경을 받아들이지 않았다는 뜻입니다. 국회가 심사하는 법률안은 이후 상임위원회와 본회의 등 별도의 입법 절차를 거칩니다.
찬성하는 쪽은 제도 시행의 필요성과 지연에 따른 비용을 말할 수 있습니다. 반대하는 쪽은 적용 범위가 넓거나 준비 기간이 부족하다고 지적할 수 있습니다. 어느 주장에 힘이 실리는지는 안의 실제 문구, 적용 대상, 시행 일정, 제출된 근거를 함께 놓고 판단할 문제입니다.
저는 입법예고문을 읽을 때 늘 두 날짜를 따로 표시합니다. 의견을 낼 수 있는 마지막 날과, 안이 확정될 경우 적용이 시작되는 날입니다. 그 사이에는 검토와 심사가 있습니다. 반대 의견을 남기는 일은 그 과정에 구체적인 근거 하나를 보태는 일이라고 생각합니다.
