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강의에서 유엔 안전보장이사회 이야기가 나오면 “상임이사국은 누가 뽑나요?”라는 질문을 자주 받습니다. 다른 국제기구의 이사국처럼 정기적으로 선거를 치를 것 같지만, 유엔의 방식은 다릅니다. 상임이사국 다섯 나라는 유엔 헌장에 지정돼 있습니다. 총회가 선거로 뽑는 자리는 임기 2년의 비상임이사국 자리입니다.
상임이사국 다섯 나라는 어떻게 정해졌을까요?
현재 안전보장이사회는 15개국으로 이뤄집니다. 중국, 프랑스, 러시아, 영국, 미국이 상임이사국이고, 나머지 10개국은 비상임이사국입니다. 두 자리는 이름만 다른 것이 아닙니다. 상임이사국에는 정해진 임기가 없고, 비상임이사국에는 2년 임기가 있습니다.
출발점은 1945년입니다. 제2차 세계대전이 끝나갈 무렵 유엔을 설립하면서 작성한 헌장은 안전보장이사회에 상설로 참여할 다섯 나라를 명시했습니다. 당시 헌장에 적힌 이름은 중국, 프랑스, 소련, 영국, 미국입니다. 창설 당시의 국제질서가 제도에 남은 셈입니다. 유엔은 1945년 10월 24일 출범했고, 창설 회원국은 51개국이었습니다.
현재 명단과 헌장의 이름이 다른 부분도 있습니다. 1971년 10월 25일 유엔 총회는 결의 2758호를 채택해 중국의 유엔 대표권을 중화인민공화국 정부가 행사하도록 했습니다. 1991년 12월 24일에는 러시아가 소련의 유엔 회원국 지위와 안전보장이사회 자리를 이어받는다고 유엔 사무총장에게 통보했습니다. 이 두 사례는 새 상임이사국 자리를 늘리기 위해 나라를 선출한 일이 아니라, 기존 자리의 대표와 승계에 관한 일입니다.
비상임이사국 선거와 무엇이 다른가요?
유엔 헌장 제23조는 총회가 비상임이사국 10개국을 선출하도록 규정합니다. 해마다 다섯 자리를 뽑고, 선출된 국가는 2년 동안 활동합니다. 헌장은 국제 평화와 안보에 대한 기여, 공평한 지역 배분을 선출 과정에서 고려하도록 합니다. 임기를 마친 국가는 곧바로 같은 자리에 재선될 수 없습니다.
한국의 사례를 보면 차이가 선명합니다. 한국은 선거를 거쳐 2024년부터 2025년까지 비상임이사국으로 활동했습니다. 임기가 끝나면 그 자리는 다시 다른 나라를 뽑는 선거 대상이 됩니다. 반면 다섯 상임이사국에는 이런 임기 만료나 정기 선거가 없습니다. 따라서 ‘유엔 상임이사국 선임 방법’을 현재의 선거 절차로 이해하면 헌장의 구조를 놓치기 쉽습니다.
권한에도 차이가 있습니다. 안전보장이사회가 절차 이외의 사안을 결정하려면 15개 이사국 가운데 적어도 9개국의 찬성이 필요합니다. 이때 상임이사국 한 나라가 반대표를 던지면 그 안건은 채택되지 않습니다. 흔히 말하는 거부권입니다. 다만 상임이사국의 기권은 반대표와 같지 않습니다. 거부권이 있다고 해서 다섯 나라가 모든 결정에 반드시 찬성표를 던져야 한다는 뜻은 아닙니다.
새 상임이사국을 만들려면 어떤 절차가 필요한가요?
새 나라를 상임이사국에 넣으려면 기존 자리에 관한 선거를 열면 되는 것이 아닙니다. 상임이사국을 명시한 헌장 제23조를 바꿔야 합니다. 새 상임이사국에도 거부권을 줄지에 따라 표결 규칙을 담은 제27조의 변경도 쟁점이 됩니다. 어느 나라를 어떤 기준으로 추가할지는 개편안에 담아 회원국들이 합의해야 할 문제입니다.
헌장 제108조에 따른 개정 문턱은 두 단계입니다. 먼저 총회 회원국 3분의 2의 찬성으로 개정안을 채택해야 합니다. 그다음 회원국 3분의 2가 각국의 헌법 절차에 따라 비준해야 하며, 이 비준국에는 현재의 상임이사국 다섯 나라가 모두 포함돼야 합니다. 2026년 현재 유엔 회원국은 193개국이므로, 두 단계에서 필요한 3분의 2는 각각 최소 129개국입니다. 총회 표결을 통과해도 비준 요건을 채우지 못하면 개정은 효력을 얻지 못합니다.
헌장을 고친 전례는 있습니다. 1963년 12월 총회는 안전보장이사회 이사국 수를 11개국에서 15개국으로 늘리는 개정안을 채택했고, 개정 헌장은 1965년 8월 발효됐습니다. 그러나 그때 늘어난 네 자리는 비상임이사국 자리였습니다. 상임이사국 다섯 자리의 수는 그대로였습니다. 이 사례는 헌장 개정이 가능하다는 사실과, 이사국 수를 늘리는 일과 상임이사국을 늘리는 일이 서로 다른 선택이라는 사실을 함께 보여줍니다.
개편 논의는 어디까지 왔나요?
상임이사국 확대를 둘러싼 논의는 계속되고 있습니다. 2026년에도 유엔 총회는 안전보장이사회 개편을 위한 정부 간 협의를 진행했습니다. 논의에는 이사국 전체 규모, 새 자리를 상임으로 할지 비상임으로 할지, 지역별 대표성을 어떻게 반영할지, 거부권을 확대할지 등이 포함됩니다. 아직 새 상임이사국을 지정하는 헌장 개정은 이뤄지지 않았습니다.
확대를 주장하는 쪽은 1945년에 정한 구성이 현재 193개 회원국의 지역 분포를 충분히 반영하지 못한다고 봅니다. 아프리카에 상임이사국이 없다는 점도 자주 거론됩니다. 신중해야 한다는 쪽은 상임 자리를 늘리면 대표성은 넓어질 수 있어도 의사결정이 더 어려워지고, 특히 거부권까지 확대하면 안보리의 행동이 지연될 수 있다고 말합니다. 두 주장은 모두 ‘누가 들어갈 것인가’에 앞서 ‘어떤 안보리가 필요한가’라는 질문과 연결됩니다.
그래서 상임이사국의 선임 방법을 묻는다면, 현재는 선거로 새 상임이사국을 뽑는 절차가 없다고 답하는 것이 정확합니다. 앞으로의 변화는 후보국의 의지만으로 결정되지 않습니다. 어떤 자리를 만들지에 관한 회원국 간 합의와 헌장 개정 절차가 함께 필요합니다. 뉴스에서 특정 국가의 상임이사국 진출 가능성이 언급될 때도 그 두 조건이 어디까지 충족됐는지를 보면 논의의 현재 위치가 조금 더 또렷해집니다.
