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얼마 전 강의에서 ‘탄소를 많이 배출한 기업이 돈만 내면 되는 제도인가요?’라는 질문을 받았습니다. 배출권 거래제라는 이름만 들으면 그렇게 생각하기 쉽습니다. 그런데 거래는 제도의 한 부분입니다. 먼저 정부가 배출할 수 있는 온실가스의 총량을 정하고, 기업마다 배출권을 나눠 줍니다. 기업은 실제 배출량에 맞는 배출권을 제출해야 합니다. 모자라거나 남는 양을 거래할 수 있는 것이지요.
배출권 한 장은 무엇을 뜻할까요?
배출권 한 장은 온실가스 1톤을 배출할 수 있는 권리입니다. 여기서 1톤은 이산화탄소만의 무게가 아닙니다. 메탄처럼 온난화에 미치는 영향이 다른 가스도 이산화탄소 기준으로 환산한 ‘이산화탄소상당량’으로 셉니다. 여러 온실가스를 같은 단위로 비교하기 위한 방법입니다.
작동 방식은 숫자로 보면 쉽습니다. 어떤 기업에 한 해 배출권 10만 톤이 배정됐다고 가정해 보지요. 실제 배출량이 9만 5천 톤이라면 5천 톤이 남습니다. 반대로 10만 5천 톤을 배출했다면 5천 톤이 부족합니다. 남은 기업은 배출권을 팔 수 있고, 부족한 기업은 시장에서 사거나 인정되는 다른 수단을 활용해 의무를 맞춰야 합니다. 배출량은 기업이 임의로 적는 것이 아니라 산정·보고·검증 절차를 거칩니다.
왜 이런 거래를 허용할까요? 같은 1톤을 줄이는 데 드는 비용이 기업마다 다르기 때문입니다. 설비를 바꾸기 쉬운 기업은 배출량을 줄이고 남은 배출권을 파는 편이 유리할 수 있습니다. 당장 설비 전환이 어려운 기업은 배출권을 사면서 시간을 벌 수 있습니다. 다만 시장에 배출권이 너무 많이 풀리면 가격이 낮아져 감축 설비에 투자할 이유도 약해질 수 있습니다. 그래서 거래가 활발한지만큼 배출권 총량을 어떻게 정했는지가 중요합니다.
우리나라에서는 언제, 누가 참여하나요?
우리나라 배출권 거래제는 2015년 1월 1일 시작됐습니다. 처음부터 모든 가정이나 자영업자에게 배출권을 나눠 주는 방식은 아니었습니다. 법에서 정한 규모 이상의 배출업체를 정부가 할당대상업체로 지정합니다. 국가법령정보센터에 실린 배출권거래법 제8조에는 최근 3년간 연평균 배출량이 업체 전체로 12만 5천 톤 이상이거나, 연평균 2만 5천 톤 이상 배출하는 사업장을 하나 이상 보유한 업체라는 기준이 나옵니다. 지정에는 법에서 정한 다른 요건도 함께 적용됩니다.
‘무상할당’과 ‘유상할당’도 자주 헷갈립니다. 무상할당은 정부가 배출권을 처음 나눠 줄 때 기업이 대금을 내지 않는다는 뜻입니다. 유상할당은 경매 등을 통해 값을 내고 받는 방식입니다. 무상으로 받은 기업도 실제 배출량이 보유한 배출권보다 많으면 부족분을 확보해야 합니다. 무상할당이 곧 배출량 제한을 받지 않는다는 뜻은 아닙니다.
제도는 기간을 나눠 운영합니다. 1차는 2015~2017년, 2차는 2018~2020년, 3차는 2021~2025년이었습니다. 기간마다 배출허용총량과 할당 방식을 다시 정하는 이유는 감축 목표와 산업 여건이 달라지기 때문입니다. 기업이 적용받는 규칙을 읽을 때도 ‘몇 차 계획기간인가’를 먼저 확인해야 숫자가 어긋나지 않습니다.
2026년부터 달라진 숫자는 무엇인가요?
2026~2030년은 4차 계획기간입니다. 기후에너지환경부가 2025년 11월 확정한 할당계획의 배출허용총량은 5년간 25억 3,730만 톤입니다. 이 총량에는 시장안정화예비분도 포함됩니다. 이후 정부는 2025년 12월, 할당대상업체 772곳에 5년간 배출권 23억 6,299만 톤을 할당한다고 발표했습니다. 앞의 숫자는 계획기간의 전체 허용총량이고, 뒤의 숫자는 당시 기업들에 할당하기로 한 양이므로 같은 수치로 읽으면 안 됩니다.
4차 계획기간의 구분은 ‘발전’과 ‘발전 외’ 두 부문입니다. 발전 부문의 유상할당 비율은 2026년 15%에서 2027년 20%, 2028년 30%, 2029년 40%, 2030년 50%로 높아집니다. 발전 외 부문의 유상할당 비율은 15%입니다. 다만 철강·석유화학·시멘트처럼 국제 경쟁을 고려해 지정한 업종에는 무상할당이 유지됩니다. ‘모든 기업이 15%를 돈 주고 산다’고 받아들이면 실제 적용 방식과 달라집니다.
예비분도 새로 눈여겨볼 부분입니다. 정부는 경기 변화 등으로 배출권 수요와 공급의 균형이 크게 흔들릴 때 예비분 공급이나 경매량 조정을 통해 시장을 안정시키는 장치를 마련했습니다. 배출권 가격이 너무 낮으면 감축 유인이 약해지고, 갑자기 높아지면 기업의 비용 부담이 커질 수 있다는 문제를 함께 다루려는 취지입니다.
효과를 둘러싼 논거는 어떻게 다를까요?
제도를 지지하는 쪽은 배출에 비용을 매기면 기업이 연료와 공정을 바꿀 이유가 생긴다고 봅니다. 감축 비용이 낮은 곳부터 줄일 수 있다는 점도 장점으로 꼽습니다. 반면 산업계에서는 배출권 구매비와 설비 투자비가 한꺼번에 늘면 제품 가격이나 수출 경쟁력에 영향을 줄 수 있다고 말합니다. 특히 공정 자체에서 온실가스가 나오는 업종은 단기간에 배출량을 줄이기 어렵다는 주장입니다.
양쪽 논거를 가르는 것은 실제 운영 결과입니다. 기후에너지환경부는 2025년 발표 당시 3차 계획기간 말 배출권 잉여량이 약 1억 4,700만 톤에 이를 것으로 예상했고, 낮은 가격이 감축 유인을 약하게 만든다는 문제를 제기했습니다. 이 수치는 당시 전망치이지 확정된 최종 실적은 아닙니다. 앞으로는 배출권 총량과 가격뿐 아니라 기업의 실제 배출량, 감축 투자, 업종별 부담이 어떻게 움직였는지를 함께 봐야 합니다.
배출권을 사고판 기록만으로 온실가스가 줄었다고 말하기는 어렵습니다. 반대로 기업의 비용이 늘었다는 사실만으로 제도가 효과 없다고 단정할 수도 없습니다. 2026년부터 적용된 규칙이 실제 배출량을 얼마나 바꾸는지, 그 과정의 비용을 누가 부담하는지 차례로 확인하는 것이 이 제도를 읽는 가장 차분한 방법이라고 생각합니다.
