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국제뉴스를 설명하다 보면 이런 질문을 자주 듣습니다. “14개 나라가 찬성했는데, 왜 결의안이 통과되지 않았나요?” 안보리 거부권을 이해하면 이 장면이 풀립니다. 표결에서 다수의 뜻이 중요하지만, 유엔 안전보장이사회에는 상임이사국의 반대표가 별도로 작동하는 규칙이 있습니다.
안보리 거부권은 어떻게 작동할까요?
안보리는 국제 평화와 안전을 다루는 유엔 기구입니다. 이사국은 15개국입니다. 중국·프랑스·러시아·영국·미국이 상임이사국이고, 나머지 10개국은 총회가 선출하는 비상임이사국입니다. 비상임이사국의 임기는 2년입니다.
유엔 헌장 제27조에 따르면 결의안 같은 실질적 사안을 채택하려면 적어도 9개국이 찬성해야 합니다. 여기에 상임이사국 5개국 중 어느 나라도 반대표를 던지지 않아야 합니다. 찬성표가 14표라도 상임이사국 한 나라가 반대하면 채택되지 않습니다. 이 반대표의 효력을 흔히 ‘거부권’이라고 부릅니다. 반대로 비상임이사국의 반대표에는 같은 효력이 없습니다.
기권은 다릅니다. 상임이사국이 기권해도 찬성표가 9표 이상이면 결의안을 채택할 수 있습니다. 회의 일정처럼 절차에 관한 사안도 구별해야 합니다. 절차적 결정에는 9개국의 찬성이 필요하지만 상임이사국의 반대표가 거부권으로 작동하지 않습니다. 뉴스에서 ‘반대 1표’라는 숫자만 보고 결과를 판단하기 어려운 이유입니다.
왜 이런 규칙이 생겼을까요?
거부권은 1945년 유엔 헌장이 만들어질 때 자리 잡았습니다. 제2차 세계대전 뒤 국제 평화를 유지하려면 주요 강대국이 새 기구에 참여하고 그 결정에 함께해야 한다는 판단이 제도에 반영됐습니다. 당시부터 모든 회원국에 똑같은 표결 권한을 준 구조는 아니었습니다.
안보리는 처음에 11개국으로 출발했습니다. 유엔 회원국이 늘어나자 1963년 총회가 이사국 확대를 권고했고, 헌장 개정은 1965년 8월 31일 발효됐습니다. 이사국은 15개국, 결의 채택에 필요한 찬성표는 7표에서 9표로 늘었습니다. 그러나 상임이사국 5개국의 지위와 거부권은 그대로 남았습니다.
그래서 거부권 논쟁에는 두 질문이 함께 있습니다. 주요 강대국이 받아들이지 않는 결정을 안보리가 내릴 때 실제로 집행할 수 있느냐는 질문, 그리고 특정 5개국에만 결정적인 반대표를 허용하는 것이 지금의 국제사회를 충분히 대표하느냐는 질문입니다.
실제 표결에서는 무슨 일이 있었을까요?
2022년 2월 25일, 안보리는 우크라이나 관련 결의안 초안을 표결에 부쳤습니다. 11개국이 찬성하고 3개국이 기권했지만 러시아가 반대해 채택되지 않았습니다. 이틀 뒤 안보리는 총회 긴급특별회의를 소집하는 절차적 결의를 찬성 11표, 반대 1표, 기권 3표로 채택했습니다. 러시아가 다시 반대했어도 절차적 결정에는 거부권이 적용되지 않았습니다.
2024년 3월 28일에는 대북 제재 이행을 살피는 전문가패널의 임기 연장안이 표결에 올랐습니다. 13개국이 찬성하고 중국이 기권했으며 러시아가 반대했습니다. 연장안은 채택되지 않았습니다. 이 표결은 기존 대북 제재 전체를 없앤 결정이 아니라, 제재 상황을 조사하고 보고하던 전문가패널의 임기를 연장하지 못한 결정입니다. ‘무엇이 거부됐는지’를 구별해야 변화의 범위를 정확히 볼 수 있습니다.
2025년 9월 18일 가자지구의 휴전과 인질 석방 등을 요구한 결의안 초안에는 14개국이 찬성했습니다. 미국의 반대표로 초안은 채택되지 않았습니다. 앞선 사례들과 나란히 놓으면 거부권은 특정 국가나 한 지역에만 얽힌 규칙이 아니라, 상임이사국 모두에게 주어진 권한이라는 점이 보입니다.
거부권이 나오면 논의도 멈출까요?
결의안 초안은 채택되지 않지만, 같은 사안에 관한 유엔의 논의가 모두 끝나는 것은 아닙니다. 2022년 우크라이나 사례처럼 안보리가 절차적 표결로 총회 긴급특별회의를 소집할 수 있습니다. 총회도 입장을 담은 결의를 채택할 수 있습니다. 다만 총회의 논의가 안보리 결의안의 채택을 대신하거나 거부권 자체를 취소하는 것은 아닙니다.
2022년 4월 26일 총회가 채택한 결의 76/262는 또 다른 통로를 마련했습니다. 상임이사국이 거부권을 행사하면, 같은 사안에 관한 긴급특별회의가 열리지 않는 경우 총회 의장이 근무일 기준 10일 안에 공식 회의를 소집해 토론하도록 한 것입니다. 거부권을 없앤 조치는 아닙니다. 어느 나라가 어떤 사안에 반대했는지 회원국들이 공개적으로 논의할 기회를 만든 조치입니다.
제도를 바꾸자는 주장에는 어떤 쟁점이 있을까요?
거부권을 유지해야 한다는 쪽은 강대국의 협조 없이 안보리가 중대한 결정을 내려도 실행이 어렵다고 봅니다. 거부권을 제한해야 한다는 쪽은 다수의 찬성이 한 나라의 반대표에 막힐 수 있고, 특히 민간인 피해가 큰 사안에서 신속한 대응이 늦어진다고 지적합니다. 어느 쪽 논거를 보더라도 실제 표결 결과와 결의안의 내용을 먼저 확인할 필요가 있습니다.
제도 변경도 간단하지 않습니다. 유엔 헌장 제108조에 따라 헌장 개정안이 발효되려면 총회 회원국 3분의 2의 찬성에 더해, 상임이사국 전부를 포함한 회원국 3분의 2의 비준이 필요합니다. 거부권을 바꾸려는 방안에도 현재 상임이사국들의 동의가 필요한 셈입니다.
저는 안보리 표결 뉴스를 볼 때 찬성표 수와 함께 세 가지를 확인합니다. 무엇을 요구한 초안이었는지, 반대표를 던진 나라가 상임이사국인지, 채택되지 않은 뒤 어떤 논의가 이어졌는지입니다. 그 순서로 읽으면 ‘유엔이 아무것도 하지 않았다’는 말보다 실제로 이루어진 결정과 멈춘 지점을 더 분명하게 볼 수 있습니다.
