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강의에서 선거 이야기를 꺼내면 비례대표는 정당에 투표해 뽑는 의원이라는 설명까지는 익숙해하십니다. 그런데 정당 득표율이 의석에 어떻게 반영되는지 물으면 이야기가 길어집니다. 비례대표제 문제점도 이 계산 방식과 실제 정당의 움직임을 함께 봐야 분명해집니다.
비례대표는 어떤 표로 뽑을까요?
국회의원 선거에서 유권자는 두 표를 행사합니다. 한 표는 지역구 후보에게, 다른 한 표는 비례대표 후보 명단을 낸 정당에 줍니다. 지역구에서는 각 선거구의 최다 득표자 한 명이 당선됩니다. 비례대표는 정당이 얻은 표에 따라 의석을 나눈 뒤, 정당이 미리 정한 명단 순서대로 당선자가 결정됩니다.
이 제도를 둔 이유는 지역구 선거만으로 담기 어려운 표를 국회에 반영하기 위해서입니다. 가령 어느 정당이 여러 지역에서 꾸준히 지지를 받아도 각 지역에서 1위를 하지 못하면 지역구 의석은 얻지 못합니다. 비례대표 의석은 그런 지지가 의회에서 완전히 사라지는 일을 줄일 수 있습니다. 지역구 출마의 문턱이 높은 분야의 인물을 국회에 들이는 통로이기도 합니다.
다만 비례대표 선거도 모든 표를 의석으로 바꾸지는 않습니다. 국회의원 비례대표 의석 배분에는 정당투표 유효표의 3% 이상을 얻거나 지역구에서 5석 이상을 차지해야 한다는 기준이 있습니다. 기준에 못 미친 정당의 표는 비례 의석으로 이어지지 않습니다. 작은 정당의 진입을 얼마나 허용할지와 의회 운영에 필요한 안정성을 어떻게 확보할지가 여기서 맞닿습니다.
의석이 적으면 표심은 얼마나 반영될까요?
2024년 4월 10일 치른 제22대 국회의원 선거에서는 전체 300석 가운데 지역구가 254석, 비례대표가 46석이었습니다. 중앙선거관리위원회 선거사 자료에 따르면 비례대표 비중은 약 15.3%입니다. 정당투표 결과를 반영할 수 있는 자리가 전체의 일부인 셈입니다.
이 비율이 왜 중요할까요? 지역구에서는 2위 이하 후보에게 간 표가 그 선거구의 의석을 만들지 못합니다. 정당 득표율과 전체 의석 비율 사이에 차이가 생겨도 비례 의석이 46석이면 그 차이를 메울 여지가 제한됩니다. 국회입법조사처도 2024년 2월 보고서에서 비례 의석이 적으면 준연동형 방식이 도입 취지대로 작동하기 어렵다고 설명했습니다.
여기서 ‘준연동형’은 정당투표 결과와 지역구 당선 의석을 연결해 비례 의석을 계산하는 방식입니다. 지역구에서 이미 얻은 의석을 고려해 부족한 부분의 일부를 비례 의석으로 채웁니다. 2020년 제21대 총선에는 비례 47석 중 30석에만 이 방식을 적용하고 나머지 17석은 별도로 배분하는 특례가 있었습니다. 2024년 총선에는 그 특례가 적용되지 않았습니다. 같은 ‘준연동형’이라는 이름으로 불려도 두 선거의 배분 조건은 달랐습니다.
위성정당은 왜 등장했을까요?
준연동형에서는 지역구에서 많은 의석을 얻은 정당이 비례 의석을 추가로 받기 어려워집니다. 반면 지역구 후보를 거의 내지 않는 별도 정당은 비례 의석 계산에서 유리해질 수 있습니다. 큰 정당과 정치적으로 협력하면서 비례 선거에 나서는 이른바 ‘위성정당’이 등장한 배경입니다.
2024년 총선 결과를 보면 국민의미래가 비례 18석, 더불어민주연합이 14석을 얻었습니다. 조국혁신당은 12석, 개혁신당은 2석을 얻어 비례 46석이 배분됐습니다. 국민의미래와 더불어민주연합은 각각 큰 정당과 연결된 비례 선거용 정당이었습니다. 유권자는 지역구 투표용지에서 본 정당과 다른 이름을 비례 투표용지에서 찾아야 했습니다.
위성정당을 문제 삼는 쪽은 지역구 성적을 고려해 의석을 배분하려던 규칙의 취지가 약해진다고 말합니다. 별도 정당을 만드는 쪽에서는 상대가 같은 방식을 쓸 때 이를 포기하면 의석 경쟁에서 불리해진다는 이유를 듭니다. 어느 쪽 설명을 택하든, 제도의 계산법이 정당의 선택을 바꾸고 그 선택이 다시 의석 배분에 영향을 준다는 사실은 같습니다.
후보 명단은 누가 결정할까요?
비례대표 선거에서는 유권자가 정당을 고르지만, 후보 한 사람의 순서를 바꾸지는 못합니다. 이를 고정명부 방식이라고 합니다. 어떤 정당이 5석을 얻으면 그 정당 명단의 1번부터 5번까지 당선되는 식입니다. 따라서 명단에 누구를 올리고 몇 번에 배치했는지가 중요합니다.
공직선거법은 비례대표 국회의원 후보 추천 과정에 민주적 심사와 투표 절차를 두도록 합니다. 그래도 유권자가 후보의 전문성이나 활동을 평가해 명단 순위를 직접 고칠 수 있는 것은 아닙니다. 정당이 다양한 직업과 사회적 경험을 가진 후보를 발굴할 수 있다는 장점과, 순위 결정 권한이 정당 내부에 집중된다는 우려가 함께 나옵니다.
비례 의석을 늘리자는 제안에는 정당 득표율을 더 충실히 반영할 수 있다는 논거가 있습니다. 반대로 전체 의원 수를 그대로 두고 비례 의석을 늘리면 지역구 의석을 줄여야 하므로 지역 대표성을 걱정하는 목소리가 나옵니다. 후보 명단을 더 공개적으로 정하자는 제안도 있지만, 공개 절차만으로 후보의 역량까지 보장되지는 않습니다.
저는 비례대표제를 볼 때 ‘필요한가’라는 질문에 앞서 세 가지 숫자와 절차를 확인합니다. 비례 의석이 전체에서 몇 석인지, 어떤 표가 배분 대상에 들어가는지, 후보 순위는 어떻게 정해졌는지입니다. 그다음에야 제도가 약속한 대표성과 선거에서 실제로 나타난 결과 사이의 거리를 차분히 이야기할 수 있습니다.
